郭继孚：违停成本太低建议理顺中央和地方立法权限

2018年03月12日

【北京晚报3月12日讯】停车费调价、出租车改革、公交票价调整、京津冀一体化交通发展规划、停车立法……作为交通方面的专家，北京交通发展研究院院长郭继孚几乎参与了北京市所有交通热点政策的制定。作为全国政协委员履职的第一年，郭继孚提出的第一份提案却是关注中央和地方立法权限划分的问题。面对记者的疑问，郭继孚表示，关注中央和地方立法权限划分问题的目标同样是为了打通交通等一系列城市管理问题的瓶颈。
北京晚报：作为交通方面的专家，您这次关注了立法问题，是否因为该问题对解决时下交通管理难题较为迫切？
郭继孚：2015年《立法法》将立法权扩大到设区市，这次宪法修订案把地方立法权明确写入宪法，很好。
中国幅员辽阔，各地社会、经济、文化差异较大，全国和省级人大立法任务繁重，统一立法对各地情况顾及不周，造成立法和社会生活脱节，对法律的执行造成困难。中央立法应照顾到地方发展不平衡，个别地方立法能力有限，希望国家法律法规尽可能做得细一点，规定得更具体一点，以指导各地具体工作。但同时就会出现另外一个问题，随着近年社会发展程度的进一步提高，城市化进程的进一步加快，依法治国措施的全面推进，大量的城市建设问题需要用法律规范的方式规定，大量的城市纠纷需要用法律的方式解决，但中央立法资源有限，很难涵盖所有地区所有情况。
提案的中心思想就是希望中央和地方之间的立法边界清晰，要给地方因地制宜、灵活制定符合本地情况法律的条件，这样才是我们依法行政、公民守法的前提，也是社会良性秩序建设的前提。比如现在北京市很多交通方面的困境都跟无法解决与上位法之间的冲突有关，因此我带来了这份提案。
北京晚报：是什么触动您提出这个提案呢？
郭继孚：我是北京市人大代表、常委，在市人大常委会进行机动车停车立法时我就发现有一些内容要避免与上位法冲突。比如违章停车的问题，我们现在停车矛盾这么大，是很多因素造成的，停车位缺口比较大，老百姓都能感觉到，但是为什么会形成这样的局面呢？我研究发现主要问题在两方面，一个是执法出了问题，一个是价格杠杆没有起作用。我们到处都能看到违章停车，交通违法行为、乱停乱放行为没有得到有效治理，后果就是造成恶性循环。
对违章停车的处罚力度不够，就意味着整个停车秩序乱了，它表现在几个方面上，第一是秩序乱了以后谁守法谁吃亏；接下来没有人愿意去做合法的事情，不愿意去花钱进停车位，造成停车位投资回报低，投资人不愿意把钱投到建设停车场上去；之后就会缺口越来越大，执法也不敢执了，法不责众，于是违章停车愈演愈烈。
这里边有非常重要的一点：违章停车的处罚力度不够。我们持续多年的大调查研究结果显示，北京市小汽车出行70%至80%的停车是免费的！2017年人大研究停车立法的时候专门请社情民意中心做了一次调查，得出了同样的结论。一辆车停车消耗的土地资源是惊人的，平均需要30平方米，比很多人家的客厅都大，北京的土地资源已经紧缺到这种程度，但人们却在用一种近乎免费的方式消耗它。这就刺激了大家无序地、过度地使用。
我们认为应该加大处罚力度，但是问题来了：我们国家的上位法规定罚款上限是200元，加上执法力量不足，频次不够，一个滑稽的场景就出现了：违章停车的成本要比遵章停车的费用还低！这可能是因为当时国家制定这条法律时没有考虑到地区的差异：这个罚款数额对于一些中小县城来说可能很高，但是在北京来讲已经很低了，因为你被处罚的概率是很小的，如果我们想提高处罚频次就必须组建庞大的执法队伍，综合起来执法成本太高，违法成本很低。
　我们想提高处罚力度，可是地方立法是不能突破上位法的，所以地方立法时就会很尴尬。所以我希望尽可能地分清中央和地区的立法权限，希望中央的立法不要规定得过细和过死。上位法一定要做到有一定覆盖，又要有足够的灵活度，既要让各级地方政府能够有法可依，又能够允许地方因地制宜地制定符合本地区实际情况的法条。这不仅仅是在交通方面，城市规划、建设、运营管理许多方面都需要考虑。
北京晚报：这类问题在交通秩序方面还有哪些例证？
郭继孚：这样的例子很多，比如停车问题，路边停车占用的是公共资源，时常有这样的事情发生，车停到车位里面去了，不交费就走了，怎么办？把警察叫来也没办法解决问题，原因是上位法没有规定，警察也管不了！收费员与车主间只能按经济纠纷处理，可以通过法院起诉追讨停车费，但这个成本谁来负担？
再有，上位法中规定拖移违章停车时执法部门不得让车主承担费用，要财政买单。你不觉得这样的规定很滑稽吗？凭什么你在那边违章停车，要动用我们的公共资源，动用纳税人的钱来拖车呢？而且这种规定既已在上位法规定了，那么上位法不改，地方就很难突破。
北京晚报：目前北京市交通情况是怎么样的？
　郭继孚：从数据上来看，北京市的交通系统、道路运转态势应该说没有恶化，在某些情况下还有所好转。尤其是2017年年底，交通系统改善是比较明显的，这与持续交通改善的努力和城市治理，特别是非首都功能疏解有关系，从监测数据上能够比较清晰地看到这一点。近几年来北京市的道路交通拥堵情况没有持续恶化。
　当然了，北京交通情况和公众的期望值仍有距离，但也要看到，没有恶化的背景是需求仍然在增长这个大前提。我们的车辆实际上仍然是在增加的，大家的出行距离也是仍然持续延长的，综合下来，实际交通总负荷仍然是以一个较高的速度增长的。在这样的情况下，交通系统没有显著的恶化，实属不易。要知道我们机动车即使在控制的情况下，每年也有3%至5%的增速，但是道路增长率连1%都不到，这个剪刀差是越来越大的。
　北京晚报：是否说明我们的交通状况比较乐观？
　郭继孚：我们整个设施的增长能力和需求之间实际上还是有差距的，比如城市中心区，没有空间再进行大规模的修路，即使还有很多管理上的潜力有待挖掘，但是整体上来讲，前景其实并不乐观。我个人认为，城市发展到一定程度、聚集到一定程度的时候一定要疏解，这是一种规律。疏解是城市有机更新的过程。不适合城市发展的东西要被一些更好的替换掉，北京的疏解并不是说就不让北京发展，而是要通过疏解，更好地发展。京津冀协同发展纲要中明确北京不但要发展，而且要引领京津冀地区发展，要建设以首都为核心的世界级城市群！这是一个腾笼换鸟的过程，符合世界大城市发展规律。
　北京晚报：在疏解的过程中我们要特别注意什么呢？
　郭继孚：疏解的过程不是一个搬家的过程，疏解背后是要有机更新，而有机更新过程就是转变方式的过程。
　我经常会举东京的例子，50年前的东京交通拥堵十分严重，比北京现在要堵得多，而那时候的东京大都市区（与北京市域内面积相当）的人口总数也跟北京今天的人口数差不多。　现在东京人口增加到3750万人，机动车从原来的不到300万辆增加到近1500万辆，但是交通状况变好了，为什么？我们研究发现，它实际上真正做到了在高密度的中心区，用更大容量的轨道交通去解决，而小汽车和人一样，都要疏解出去。我们的城市处在疏解非首都功能、转变方式的阶段，疏解人的同时一定要注意疏解车，要降低核心区小汽车的使用强度和拥有率。
　当前北京城市中心区交通之所以堵，是因为中心区车多，跟国际城市如纽约曼哈顿、东京的内四区相比，北京人均机动车拥有率高出前两个城市将近一倍，使用强度又是前者的两倍，怎么可能不堵！
　北京晚报：请您描述一下您心目中的未来交通状况？
　郭继孚：在高度信息化和智能化的趋势下，未来交通系统会有比较典型的特征，即共享化、协同化。
　共享化是很清晰的，原来人们都要自己拥有小汽车，但是实际上有百分之九十五以上的时间是闲置的，这样的高价资源闲置太可惜了。信息技术使得资源共享成为可能，大家已经意识到了，将来可能没有必要人人都买车，想要改进我们的整个出行品质和体验，可以通过一些共享的方式，大大减少对公共资源的消耗。
　北京晚报：您怎么评价时下很热的无人驾驶技术？无人驾驶技术会给交通带来哪些惊喜？
　郭继孚：我们要认认真真地去对待无人驾驶技术的发展。我觉得无人驾驶技术可能会对未来交通，特别是城市交通带来变革性影响。如果无人驾驶技术变得触手可及，人们没必要开着私家车，早早地在路上排队，将来可以通过共享和协同出行的方式，将在路上排队，换成在家里等待，减少大家在路上的无谓消耗。虽然理想一点，但是这个趋向还是很明显的。